15 - 06 - 2020 | 10:12

Олена Висоцька

Сергій Гречанюк

Ірина Несин

Як і обіцяли, прийшов час поговорити про складні питання оптимізації діючої системи установ виконання покарань. Чому це питання складне? Тому що воно піднімає значну кількість проблем пов’язаних із кількістю спецконтингенту, установ, де він утримується, персоналу, що в них працює, а відповідно – проблем фінансових, соціальних, моральних, правових, кадрових, режимних.

Процес оптимізації розпочато з прийняттям у 2017 році постанови Уряду України № 396 «Про порядок оптимізації діяльності слідчих ізоляторів, установ виконання покарань та підприємств установ виконання покарань». Цією Постановою система отримала правовий та організаційний інструмент, який дозволяє формалізувати відносини з консервування непотрібних кримінально-виконавчих установ. Попередня практика застосування цього інструменту призвела до появи 27 оптимізованих установ, 2 з яких знайшли «нове життя» в системі Міністерства оборони України. Решта – повільно, але впевнено «помирали». Цього року ми вирішили завершити процес їхньої консервації і приєднали ці, вже не кримінально-виконавчі установи, а майнові комплекси до найближчих установ виконання покарань або СІЗО з метою подальшого вирішення питання щодо їхнього застосування. Таким чином, вже законсервовані установи зникнуть з «карти» кримінально-виконавчої системи і юридично будуть частинами інших, діючих закладів. 

Подальший пошук необхідної кількості УВП є одним із важливих кроків та етапів реформи кримінально-виконавчої системи держави. Його реалізація, в комплексі з іншими заходами, призведе до раціонального використання сил та засобів наявних в ній, переселення засуджених до місць позбавлення волі з кращими умовами, формування фінансових передумов для подальшого реформування. Розуміючи це, Міністр юстиції України підтримав необхідність закриття ще дев’яти установ виконання покарань, а також розпродажу в перспективі майнових комплексів для покращення матеріального та фінансового стану інших установ системи. Ця новина для суспільства є маркером, що в нашій країні існує надлишок закладів несвободи Міністерства юстиції, а їх ефективність є сумнівною. При цьому, ми сподіваємось, що фахове середовище розуміє, що мова не йде про зменшення кількості або звільнення засуджених, мова йде про збалансоване їх розміщення в оптимальних та гідних умовах, адже тільки такий підхід, разом з іншими ресоціалізуючими заходами, здатен повертати до суспільства людей, які в подальшому утримуватися від вчинення злочинів в майбутньому. Варто з’ясувати, чи насправді виникла така гостра потреба здійснювати такі радикальні заходи, які суттєво вплинуть на архітектоніку системи і створить передумови для розуміння подальшого вектору її руху. Традиційно для таких дописів, ми орієнтуємось на необхідність донесення до фахового середовища, а також усіх, кому цікава проблематика організації кримінально-виконавчої системи та служби, інформації про причини, умови та необхідність й важливість запланованих заходів.

Отже, давайте розбиратися. Трохи нормативно-правової основи. Системна взаємозалежність норм кримінально-виконавчого (КВК) та статусного  (ЗУ «Про ДКВС») законодавства сформувала чітке розуміння яким чином побудована система установ та органів виконання кримінальних покарань та їх персоналу. Особлива взаємодія між нормою статті 11 КВК (Види органів і установ виконання покарань) та п. 2 Закону України «Про чисельність Державної кримінально-виконавчої служби України»  полягає в тому, що загальна чисельність персоналу, який забезпечує діяльність установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, визначається в розмірі 33 відсотків кількості осіб, які в них утримуються. І це перший фактор, який, мабуть не може претендувати на звання ключового, що свідчить про існування двох проблем. Перша – законодавство, яке з одного боку належним чином не діє, з іншого – не відповідає сучасному стану речей. Друга – існування в багатьох установах виконання покарань зворотної пропорції, коли кількість персоналу переважає кількість спецконтингенту. До прикладу, в одній із установ, де відбувають покарання жінки, їхня кількість складає біля 100, при кількості персоналу – біля 200. Хоча в різні часи в цій установі перебувало в середньому 1000 засуджених, а в гірші часи – понад 1500. Відповідно, інфраструктура такого закладу орієнтована на утримання значно більшої кількості осіб, ніж там їх є фізично. Такий стан вимагає від персоналу зусиль, спрямованих на збереження майна, що перебуває в розпорядженні установи (що переважно починає фізично занепадати), а поряд із цим, забезпечувати комплекс охоронних заходів усього об’єкту, який експлуатується в середньому на 30 відсотків. Чи це правильно з позиції держави? Чи це ефективно та раціонально? Чи може собі дозволити суспільство та держава утримувати установи заради потенційної можливості повернення до показників кількості засуджених осіб до позначки 2000х років? Очевидно, ‑ ні. Висновок простий та безжалісний – оптимізація системи та служби неминуча.

Перед тим, як звернутися до конкретних прикладів, приведемо загальні фінансові показники, які досить яскраво відображають реальний стан використання бюджетних коштів в системі. Отже, протягом 2019 року видатки установ виконання покарань, що пропонуються до оптимізації, склали 259,2 млн. гривень. Якщо бути більш детальним, то це 259,2 млн. гривень, з яких понад 80% були спрямовані на оплату праці та нарахування на неї, а саме на заробітну плату та грошове забезпечення персоналу. Інша вагома стаття витрат таких установ – це витрати на комунальні послуги та енергоносії, адже, незважаючи на те, чи 15 чи 150 засуджених перебуває в установі, споживання електроенергії або теплопостачання зменшити дуже важко. Так, для більш детального розуміння даної проблеми: окремими установами було витрачено кошти в сумі 2 101,2 тис. грн (ДУ «Ковельська виховна колонія»), 3 072,0 тис. грн (ДУ «Чорноморська виправна колонія (№74)», 5 422,7 тис. грн (ДУ «Жовтоводська виправна колонія (№ 26)», 6 719,8 тис. грн (ДУ «Бучанська виправна колонія (№85)», 7 287,5 тис. грн (ДУ «Черкаська виправна колонія (№ 62)». Цифри вражають та, крім вище сказаного, вони характеризують ще одну вагому проблему функціонування даних установ – фізично застарілі та, подекуди, повністю зношені будівлі та споруди, які гостро потребують капітального ремонту, а окремі з них навіть перебувають в аварійному стані, зокрема дві установи мають площу житлових приміщень майже 3 000 кв.м., що перебувають в аварійному стані. Щодо інших установ, то всі мають приміщення, в яких засуджені не проживають, що зрозуміло зі стану фактичного наповнення (і їх відсоток від загального площі, що призначена для розміщення засуджених, вражає, адже в окремих установах сягає 80%), проте такі приміщення потребують витрат для підтримання їх в належному стані і, варто зазначити, чималих.

Ще одна надзвичайно важлива складова діяльності кожної установи виконання покарань, яка також вплинула на рішення щодо необхідності її оптимізації, – це підприємство установи, основною метою створення якого є залучення засуджених, які відбувають покарання в установах виконання покарань Державної кримінально-виконавчої служби України, до суспільно корисної праці та забезпечення їх професійно-технічного навчання. Проте більшість із таких підприємств давно «забули» про основну мету свого створення, про що свідчить вкрай низький рівень залучення засуджених до праці, накопичення боргів та занедбання майнових комплексів підприємств.

Тут перейдемо до конкретних кейсів, які ілюструють логіку обґрунтування конкретного рішення про припинення роботи кримінально-виконавчої установи. Найпростішим критерієм, що дозволяє побачити вихідні позиції для початку роздумів щодо можливості функціонування конкретно взятої установи, є її наповненість. До прикладу, показники однієї із установ є такими: фактичне наповнення становить 15 осіб (18,5%) до планового наповнення – 81; фактичне співвідношення кількості персоналу до кількості засуджених становить 3,8. В іншій установі: фактичне співвідношення кількості персоналу до кількості засуджених становить 4,06; фактичне наповнення цієї установи становить 31 особи (12%) при плановому наповненні – 253 особи. Іншим прикладом, є така наповненість однієї з установ: 39 осіб (28%) при плановому наповненні – 141 (фактичне співвідношення кількості персоналу до кількості засуджених становить 1,9). У решті-решт, подібні приклади є показовими і можуть бути продовжені, але сутність їх зрозуміла: пропорція сприятлива для засуджених з позиції поліпшення потенційної уваги до них, але несприятлива для системи, яка вкрай обмежена в ресурсах.

Тепер ще цікавіше. Місія конкретної установи виконання покарань, у першу чергу, зорієнтована на організацію роботи із засудженими. Персонал в цій місії відіграє вкрай важливу роль і виступає провідником інструментів, засобів та методів за допомогою яких держава намагається корегувати поведінку злочинців. Натомість, логіка роботи установ побудована таким чином, що вони створені та працюють для засуджених, а не з метою збереження робочих місць їх персоналу. Зважаючи на це, розкриємо деякі фінансові показники однієї із установ, яка планується до консервації, для зручності, деталізуємо показники, тих прикладів, про які вже говорилось раніше. Отже, в одній із установ станом на 01.06.2020 відбуває покарання 31 особа при плановому наповненні – 253 особи, тобто лише 12%, при цьому співвідношення кількості персоналу до кількості засуджених становить 4,06. Аналогічна ситуація спостерігалась протягом всього 2019 року. Іншими словами як мінімум протягом останніх 18 місяців для утримання одного засудженого установа утримує 4-х працівників.

Тепер для тих, кому цікава «ціна питання».

Відповідно до даних звіту про надходження та використання коштів загального фонду за КПКВК 3601020 Виконання покарань установами і органами Державної кримінально-виконавчої служби України, видатки цієї установи за 2019 рік склали 21 227 590,12 грн, а це орієнтовно 643 260,31 грн на одного засудженого (21 227 590,12 грн / 33 особи), в тому числі:

– видатки на оплату праці і нарахування на заробітну плату (КЕКВ 2100) склали 17 735 900,00 грн, тобто для утримання 33-х засуджених (показник фактичного наповнення Установи за 2019 рік) працював штат із 128 осіб (показник фактичної кількості персоналу Установи за 2019 рік), або ж 537 451,52 грн на одного засудженого;

– видатки на предмети, матеріали, обладнання та інвентар (КЕКВ 2210), продукти харчування (КЕКВ 2230), оплата послуг (крім комунальних) (КЕКВ 2240), видатки на відрядження (КЕКВ 2250) склали 726 766,00 грн, або ж 22 023,21 грн на одного засудженого;

– видатки на оплату комунальних послуг та енергоносіїв (КЕКВ 2270) склали 1 944 700,00 грн, або ж 58 930,30 грн на одного засудженого;

– видатки на дослідження і розробки, окремі заходи по реалізації державних (регіональних) програм (КЕКВ 2280) та інші поточні видатки (КЕКВ 2800) склали 299 100,00 грн, або ж 9 063,64 грн на одного засудженого;

– капітальні видатки (КЕКВ 3000) Установи в 2019 році становили 521 124,12 грн або 15 791,64 грн на одного засудженого.

Крім того, Установа в 2019 році здійснювала видатки за КПКВК 3601060 «Підготовка робітничих кадрів у професійно-технічних закладах соціальної адаптації при установах виконання покарань» на загальну суму 122 500,00 грн.

При цьому надходження Установи до спеціального фонду склали лише 1 096 059,66 грн (5% від усіх видатків Установи за загальним фондом).

Цифри ‑  річ вперта та безжалісна. Співвідношення витрат держави на утримання установ, в яких переважає кількість персоналу, над кількістю спеціального контингенту – це по суті неефективне витрачання бюджету держави, наслідком чого є колапс розвитку системи, неможливість модернізації технічного обладнання, відсутність перспективи покращення фінансового забезпечення персоналу, що працює в системі, розвитку соціальних гарантій тощо. Тому-то і постає питання оптимізації мережі установ виконання покарань.  

Згідно з наказом Міністерства юстиції України 12.03.2020 921/5 «Про затвердження Переліку найменувань органів, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, навчальних закладів та медично-реабілітаційних центрів, що належать до сфери управління Державної кримінально-виконавчої служби України» мережа складається зі 188 установ та органів (окрім навчальних закладів та закладів реабілітації). Дійсно, означена цифра включає в себе і вже оптимізовані установи, і міжрегіональні управління, проте вона повинна бути співставлена з тією кількістю осіб, які в них утримуються, а вона така:

загальна кількість засуджених та осіб, які утримуються в місцях попереднього ув’язнення – приблизно 52 тис. осіб

з них у слідчих ізоляторах – приблизно 19 тис. осіб.

в УВП – приблизно 33 тис.

загальна кількість неповнолітніх засуджених – 80, жінок – приблизно 1300.

Вочевидь ця картина говорить про існування значного дисбалансу між кількістю персоналу – кількістю установ – кількістю засуджених та осіб, які тримаються під вартою. Також ці показники демонструють проблему наповненості слідчих ізоляторів і спустошеність кримінально-виконавчих установ. Саме тому, одним із пріоритетів в нинішніх умовах – є створення належних умов в СІЗО і зменшення кількості установ виконання покарань з метою отримання такої системи закладів, в якій забезпечені мінімальні стандарти поводження з засудженими, а умови перебування виключають навіть спроби говорити про катування незадовільним відношенням та утриманням.

Серед іншого варто також вказати на деякі інші показники, які є важливими при прийнятті рішення про оптимізацію. Очевидно, що ними є матеріальний стан, оперативна та режимна обстановка, географічне розташування закладу тощо. До прикладу, «найпопулярніші» установи в Україні – кримінально-виконавчі заклади середнього рівня безпеки як для вперше засуджених, так і для тих, хто раніше відбували покарання. Тому, з одного боку – їхня кількість наразі є достатньою, з іншого – є установи з кращими умовами у яких засуджені можуть бути розміщені, тому серед цих установ залишаються ті, в яких рівень комунально-побутового забезпечення, дотримання режимних вимог, рівень дисциплінарної практики, оперативної обстановки є благополучнішим. Застосування цих критеріїв порушує дискусію про необхідність запровадження практики функціонування мультирежимних установ, впровадження яких також є частиною реформи кримінально-виконавчої системи і існування яких стане можливим після ініційованих Міністерством юстиції України законодавчих змін.

І наостанок, оптимізація, процес, який на жаль, для персоналу не пройде безболісно. Дійсно, цей процес призведе до скорочення персоналу, разом з цим, саме такі кроки, через зменшення поточних видатків, економії та оптимізації витрат,  дозволять поступово збільшувати показники грошового забезпечення працівників служби, особливо в умовах її постійного недофінансування. Тому важливість побудови оптимальної моделі системи виконання покарань прямо пов’язана з можливістю її розвитку, а кроки, що здійснюються в рамках цього процесу орієнтовані покращення якості кримінально-виконавчої діяльності та ефективності політики у сфері виконання покарань загалом.