Історія становлення і розвитку органів та установ виконання покарань: організаційно-правові аспекти.

Історія становлення і розвитку тюремної справи спрямовує нас до вивчення першоджерел, що сягають значення не лише для наукових досліджень, а й для ефективної кримінально-виконавчої діяльності та подальшого її розвитку.

Позбавлення волі як вид покарання, тюрма як соціальна інституція, засади її функціонування та організації мають свою історію, загальні і специфічні закономірності виникнення та розвитку, що розкритті у багатьох працях науковців. А досвід розвитку й становлення тюремних інституцій за історію становлення державності України, наприклад досвід діяльності А.С. Макаренка,  є частиною світового здобутку в цій сфері.

Цікаву та багатогранну, і в той же час, переважно сумну (з огляду на специфіку теми), інформацію про тюремну справу в рамках цієї публікації зведено до узагальненого відображення її історії  на території України в рамках поділу, запропонованого Г.О. Радовим, який зазначав, що періоди розвитку тюрми мають назви, що фактично вказують на пріоритетні завдання всієї кримінально-виконавчої системи, надаючи таким чином специфічного забарвлення певній історичній добі. Він розподіляє три періоди виконання покарань:

  1. допенітенціарний, що характеризується повною байдужістю держави і суспільства до засуджених;
  2. філантропічний, що характеризується, починаючи з часів Джона Говарда, активною діяльністю філантропічною характеру приватних осіб, які співчували засудженим;
  3. політичний, в якому тюремне питання стало на політичний грунт, а тюрма стала активною учасницею загальнополітичної діяльності держави, спрямованої на боротьбу зі злочинністю як соціальною хворобою.

Допенітенціарний (каральний) період характеризується повною байдужістю суспільства і державних структур до засуджених та надзвичайною жорстокістю каральних заходів. Він охоплює майже весь час – від моменту фіксації у нормативних джерелах і пам’ятках звичаєвого права функції виконання кримінальних покарань – до кінця XVIII століття. В перших пам’ятках руського права згадки про тюремне ув’язнення можна згадується в “Повести временных лет” 996 року, в якій йдеться про тюремне ув’язнення одного з князів із двома синами, у проекті договору Новгорода з німецьким містом Готландом 1270 року, де передбачено можливість “сажати в поруб”, у Двінській судній грамоті 1397 чи 1398 років йдеться про тюремне ув’язнення осіб “окованных в железа“. Для цієї доби характерні такі види ув’язнення, як “в погреб”, “в поруб”, “в железа”, “в дибу”, що використовувалися для попередження втеч і для забезпечення виконання інших, переважно майнових та тілесних покарань. За період Литовсько-Руської доби виконання покарань на території сучасної України здійснювалося за законами Литви — Литовських статутів 1529, 1566, 1588 років, царської Росії — Судебниками 1497, 1550 років, Запорізької Січі — “судовими обрядками”, а також Магдебурзьким правом. 

Місцем ув’язнення на Січі була пушкарня, де в ямі, закутих у кайдани або колодки, тримали злочинців. Умови тримання там були досить жорстокі, в’язні потерпали від голоду й холоду і часто вмирали. Справжніх в’язниць на Січі не було, оскільки вони суперечили військовому укладу життя козаків, зазвичай, вживалися сурогатні види позбавлення волі – прикуття до стовпа або гармати для подальшого покарання переважно у виді тілесних покарань чи смертної кари. 

За Литовсько-Руської держави позбавлення волі почали застосовувати дуже широко після прийняття Статуту 1588 р. До цього часу тут вже встигла сформуватися досить розвинена система місць ув’язнення – державних („коронних”) та муніципальних, що були підпорядковані владним структурам „Воєводств”. Крім того мали свої власні місця ув’язнення і „дідичі” (землевласники з прошарку дворянства). 

Характеристика джерел Російського кримінально-виконавчого права у порівнянні з відповідними джерелами законодавства України доби литовських статутів, відрізняється спрямованням на узаконення так званих „членоушкоджуючих” покарань (відсікання руки, вуха, рвання ніздрі, відрізання носу, таврування, тощо), в той час, як норми Литовського статуту 1588 та більшість законоположень Європейських країн мали загальну тенденцію до зменшення їх питомої ваги за рахунок впровадження альтернативних форм покарань, зокрема: штрафних санкцій та різних видів позбавлення волі: тюремного ув’язнення, заслання, каторги (у власному розумінні та на „галери”). 

Отжне, характерним тюремному ув’язненню (позбавленню волі) того періоду було те, що воно однаково поширювалось як на дорослих, так і на малолітніх і неповнолітніх злочинців. Метою позбавлення волі була помста і залякування суворістю покарання. Виконання покарання здійснювалось у різних приміщеннях, як наземних, так і підземних, які були холодні в зимну пору року, сирі, тісні, темні і брудні. У більшості тюрем ув’язнених розділяли за статтю на дві групи: осіб чоловічої статі тримали окремо від осіб жіночої статі, не здійснюючи подальших розподілів; разом утримувались малолітні і неповнолітні однієї і тієї ж статі, підсудні, ув’язнені, неспроможні боржники, психічно хворі. Не практикувалося навчання, проведення релігійного чи звичайного виховання, ув’язнені повністю підпорядковувалися тюремному начальству, яке могло з ними зробити все що завгодно, заборонялося лише тяжко калічити і вбивати ув’язнених. Найбільше від цього страждали малолітні й неповнолітні.

Що стосується обов’язків нагляду за станом в’язниць і охороною в’язнів то вони в різний час та у відповідності до постанов різних нормативно-правових актів покладались на різні утворення державної та муніципальної влади. 

Норми кримінально-виконавчого законодавства, що діяли на Україні у XV – XVIІI ст. ст., були більш гуманними, ніж у ряді так званих цивілізованих країн Європи і, тим більше, у Московії, де за відсутності розвиненої системи місць позбавлення волі, аж до середини XІX ст. застосовувались у неймовірній кількості найжорстокіші тілесні покарання.

Філантропічний період характеризується як період суттєвих змін у законодавстві та пенітенціарній практиці здебільшого усіх цивілізованих країн світу. На території України він співпав з першою хвилею пенітенціарних реформ у Західній Європі, ініційованою працями Ч. Беккаріа, В. Кокса, Д. Говарда, І. Бентама, що пов’язувалися  із розвитком гуманістичних  ідей, пом’якшенням покарань. Втім на практику виконання покарань у Російській імперії, до якої входили й українські землі, ці процеси майже не вплинули, за винятком відміни калічницьких покарань та переходу до широкого застосування ганебних, тавруючих покарань у сукупності з позбавленням волі.

Цей час є початком міжнародної співпраці у формі Міжнародних пенітенціарних конгресів, з’їздів представників різних видів установ, наприклад, землеробських колоній для неповнолітніх, де обговорювались передові ідеї виправлення людини, гуманізму, милосердя. Як наслідок цього, можна спостерігати пом’якшення покарань щодо неповнолітніх та скасування тілесних покарань.

У філантропічний період проявляється прагнення різних благодійних товариств та окремих осіб полегшити умови відбування покарання і покращити матеріальне становище в’язнів, захистити їх права, привернути увагу до тюремної справи. Наприклад, створюється громадська організація «Товариство піклувальне про тюрми», яке перебрало на себе права та обов’язки державної установи.

Саме в цей період формується і набуває подальшого розвитку система органів і установ виконання кримінальних покарань в її сучасному розумінні, здійснюється упорядкування різних галузей тюремної справи: приведення до ладу тюремних споруд; покращення якісного складу адміністрації і нагляду місць ув’язнення; поліпшення тюремного господарства й організації тюремних робіт, системи морально-релігійного виховання в’язнів, розвитку пересильної частини, організації патронажу над звільненими тощо. Розпочато розробку питання про спеціальну підготовку осіб, які мають бажання обійняти посаду наглядачів у тюрмі, роботу над проектом про утворення при ГТУ особливого статистичного бюро тощо.

Виконання покарання у виді позбавлення волі регулювалось також “Уложением о наказаниях уголовных и исправительных”, “Уставом о наказаниях налагаемых мировыми судьями”. З другої половини XІX – початку XX століття відбувались суттєві зміни в структурі системи виконання покарань Російської імперії: та чинному  законодавстві: у 1879 р. організовано Головне тюремне управління та нові редакції “Статуту про триманих під вартою” – 1857, 1886, 1890, 1909, 1911 р.р. Значну роль у нормативно-правовому регулювання діяльності у сфері виконання покарань до 1917 р. відігравала “Загальна тюремна інструкція”, остаточно затверджена 28 грудня 1915 р. Загалом інструкція торкалася конкретних питань роботи пенітенціарних установ і відносин у системах: в’язень – адміністрація та персонал; персонал – адміністрація; адміністрація – центральне управління. У ній можна знайти все, починаючи з прав, обов’язків, відповідальності в’язня, закінчуючи правами, обов’язками, відповідальністю центральних органів виконання покарань. 

Не останню роль на розвиток інституту виконання позбавлення волі щодо відіграла наука про тюремну справу, виникнення і розвиток якої припадає на цей період. Отже, наприкінці ХVІII сторіччя з’явилася нова галузь знань — пенітенціарна наука (тюрьмознавство), тобто наука про виконання покарання у виді позбавлення волі, предметом вивчення якої стала практична діяльність тюремних установ. 

Однак, із революційними подіями 1917 року розвиток тюремної справи зупинився, а ситуація в тюремних закладах почала погіршуватися, що призвело до дестабілізації обстановки в тюремних закладах та їх некерованості. 

Політичний період розпочинається зі створенням радянської системи керівництва і контролю за діяльністю установ виконання покарань і супроводжувався ліквідацією тюремних інституцій попередньої влади, і звільнення чиновників колишнього Міністерства юстиції Директорії. 

За часів Української Держави гетьмана П. Скоропадського адміністрація в’язниць у своїй професійній діяльності, як і раніше, керувалася нормативною базою, сформованою за часів ГУМУ. Уряд же П. Скоропадського безпосередньо, так само як і уряди УНР, ЗУНР та Директорії впритул до вирішення нагальних проблем системи виконання кримінальних покарань не підійшов.

На початку квітня 1919 р. Народний комісаріат юстиції України прийняв постанову “Про ліквідацію всіх відділів колишнього Міністерства юстиції”. Наступним нормативно-правовим актом, що мав суттєве значення для  становлення виправно-трудової системи і законодавства України була тимчасова інструкція НКЮ «Про позбавлення волі, як міри покарання та порядок його відбування» прийнята майже водночас із постановою НКЮ „Про відміну поділу місць ув’язнення на розряди за тяжкістю покарання та про перейменування їх у „Дома громадських примусових робіт” (Допри). Відповідно до п. 1 Інструкції вказані установи поділялись на: а) чоловічі,  б) жіночі, в) підслідні, г) строкові, д) пересильні. Крім Допрів до переліку місць ув’язнення входили також: 1) реформаторії та землеробські колонії для в’язнів, „відносно яких маються підстави для послаблення режиму тримання”; 2) карально-лікувальні заклади „для осіб з яскраво вираженими психічними вадами, дегенератів і т. п.”. Проте для організації місць ув’язнення трьох останніх видів у перші роки радянської влади не було ані  фінансових можливостей, ані необхідної кількості спеціально підготовленого персоналу. 

Ще однією новелою у кримінально-виконавчій практиці періоду становлення виправно-трудової системи було створення „таборів примусової праці”. Все почалось із прийняття 5 вересня 1918 р. РНК РРФСР постанови „Про красний терор” де зазначалось про необхідність ізоляції „класових ворогів” у „концентраційних таборах”. 

Проект Пенітенціарного кодексу УРСР орієнтувався здебільшого на останні досягнення пенітенціарної науки і практики, хоча зберігається класовий підхід до вирішення проблеми боротьби зі злочинністю і вигідно  відрізнявся від Виправно-трудового кодексу УРСР 1925 р., проекту, створеного на базі вже діючого Виправно-трудового кодексу РРФСР 1924 р. 

Правовою основою виникнення і подальшого розвитку карального інституту стала постанова ЦВК і РНК СРСР від 6 листопада 1929 р. “Про зміни статей 13, 18, 22, 33 Основ кримінального законодавства СРСР та союзних республік”, в якій йшлося про впровадження нової міри соціального захисту – позбавлення волі у виправно-трудових таборах віддалених місць СРСР. До цих таборів направлялись особи засуджені до позбавлення волі на термін від 3-х до 10-ти років, а засуджені на термін до 3-х років мали за загальним правилом відбувати термін покарання у виправно-трудових колоніях. 

Перший ВТТ почав діяти у квітні 1929 р., але саме “Положення про виправно-трудові табори ОДПУ СРСР” було прийняте 7 квітня 1930 р. постановою РНК СРСР. В тому ж квітні 1930 р. було прийнято „п’ятирічний план” розвитку лісової промисловості Європейської Півночі СРСР і створене Управління таборів – УЛАГ, перетворене у лютому 1931 р. в Головне управління виправних таборів і трудових поселень – ГУЛАГ.

Починаючи з 30-х р. НКВС поступово перебирає на себе всю повноту влади у сфері каральної політики, не зважаючи на тимчасову передачу в  1930 р. місць ув’язнення у відання НКЮ союзних республік. Організація спеціальних виправно-трудових установ спрямованих на використання, найбільш дешевої з точки зору економіки, праці в’язнів  передбачалась в північних районах, Сибіру, на Далекому Сході та у Середній Азії.   

Після смерті Сталіна та проведення масштабної амністії оголошеної Указом ПВР СРСР від 27 березня 1953 р., у червні того ж року, була зроблена чергова невдала спроба передачі виправно-трудової системи до Міністерства юстиції, якому вона підпорядковувалась до 21 січня 1954 р.

Перший в історії Союзу РСР кодифікований нормативний акт у галузі виконання покарань – Основи виправно-трудового законодавства Союзу РСР і союзних республік було прийнято у 1969 р. Основи складались з V розділів та 49 статей, що врегульовували питання: розмежування виправно-трудового законодавства Союзу РСР та союзних республік, загальних положень виконання покарань у вигляді позбавлення волі, заслання, вислання та виправних робіт без позбавлення волі, порядку і умов виконання покарань у вигляді позбавлення волі, порядку і умов виконання покарань у вигляді заслання, вислання та виправних робіт без позбавлення волі, підстав звільнення від відбування покарань, допомоги звільненим з місць позбавлення волі та нагляду за ними. На підставі цих норм було розроблено і затверджено Виправно-трудовий кодекс УРСР від 23 грудня 1970 р., що втратив чинність лише 1 січня 2004 р. у зв’язку з прийняттям Кримінально-виконавчого кодексу України.

В період радянської влади органи і установи виконання покарань переважно перебували у підпорядкуванні Міністерства внутрішніх справ, і безпосередньо в Головному управлінні з питань виконання покарань.  У 1989 році Головне управління ВТУ було реорганізовано в Головне управління виконання покарань МВС України.

З набуттям незалежності розпочався новий етап розвитку виправних закладів. Постановою КМ України від 11.07.1991 р. № 88 “Про основні напрямки реформи кримінально-виконавчої системи України” було започатковано низку реформ спрямованих на гуманізацію відбування покарань, приведення його у відповідність до міжнародних норм і стандартів.

 З метою подальшого реформування кримінально-виконавчої системи та на виконання зобов’язань, взятих Україною при вступі до Ради Європи, Указом Президента України від 22 квітня 1998 р. № 344/98 утворено Державний департамент України з питань виконання покарань, а Указом від 31 липня 1998 р. № 827/98 затверджено Положення про Держдепартамент. Першим керівником відомства було призначено Штанька Івана Васильовича.

На виконання Концепції розвитку МВС України видано наказ МВС України «Про передачу функції охорони виправно-трудових установ від внутрішніх військ до Державного департаменту України з питань виконання покарань» від 14 листопада 1998 року № 836.

Важливим кроком у напряму розвитку кримінально-виконавчої системи стало прийняття Кримінально-виконавчого кодексу України, який набув чинності 1 січня 2004 року. У кодексі реалізуються загальновизнані концептуальні положення про демократизацію, гуманізацію, індивідуалізацію кримінальних покарань з урахуванням сучасних досягнень психології і педагогіки. 

23 червня 2005 року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України», яким було визначено правовий статус служби та відповідно до якого на Державну кримінально-виконавчу службу України покладені завдання щодо здійснення єдиної державної політики у сфері виконання кримінальних покарань. Згідно з Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 року № 1085/2010 утворено Державну пенітенціарну службу України шляхом реорганізації Державного департаменту України з питань виконання покарань. 

Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 394/2011 затверджено Положення про Державну пенітенціарну службу України та визначено, що Державна пенітенціарна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України. 

20 жовтня 2011 року постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Державної пенітенціарної служби» здійснено реорганізацію центрального органу виконавчої влади з питань виконання покарань та його територіальних органів. Правонаступником Державного департаменту України з питань виконання покарань стала ДПтС України. 

Постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції» від 18 травня 2016 р. № 343  ліквідовано Державну пенітенціарну службу, поклавши на Міністерство юстиції завдання і функції з реалізації державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та пробації.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про ліквідацію територіальних органів управління Державної пенітенціарної служби та утворення територіальних органів Міністерства юстиції»  від 18 травня 2016 р. № 348  ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи управління Державної пенітенціарної служби та  утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції – міжрегіональні управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації: Західне, Південне, Південно-Східне, Північно-Східне, Центральне, Центрально-Західне.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення міжрегіонального територіального органу Міністерства юстиції з питань виконання  кримінальних покарань» від 13 вересня 2017 р. № 709 утворено як юридичну особу публічного права міжрегіональний територіальний орган Міністерства юстиції з питань виконання кримінальних покарань — Адміністрацію Державної кримінально-виконавчої служби України.  Вказаний територіальний орган проіснував до початку 2020 року.  А 24 січня 2020 року Постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції № 20» його і Центральне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції було ліквідовано і утворено як юридичну особу публічного права міжрегіональний територіальний орган Міністерства юстиції з питань виконання кримінальних покарань — Департамент з питань виконання кримінальних покарань, що є правонаступником територіальних органів Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно цієї постанови.

З утворенням Департаменту здійснюються заходи щодо формування чіткої і ефективної структури системи органів установ виконання покарань, активізації приведення кримінально-виконавчого законодавства у відповідність до вимог чинного законодавства, міжнародних стандартів виконання покарань, беззаперечного дотримання прав людини і громадянина та удосконалення кримінально-виконавчого законодавства.